发票作为记录会计事项最基本的原始凭证，在保证会计信息的真实性，实现以票管税、以票理财、以票治廉等方面发挥着十分重要的作用。但在我们的日常发票管理、使用上却存在不规范甚至虚假现象。这不仅使发票的功能难以发挥，也为个别热衷于中饱私囊者贪占公共财产提供了合法的外衣。近期，笔者通过对某检察院近年来查处的贪污贿赂等犯罪案件进行梳理后发现在普通发票的使用、管理上存在诸多问题。

    一、存在的问题

    调查发现，普通发票在使用管理过程中存在虚假混乱的问题主要表现为以下几点：

    1、小额开大额。一些单位及个人在购买物品时，本来只消费几十元、几百元，但在索要发票时他们以在其他地方购买其他物品无法报销、金额小为由等，要求经营者在开具发票时加上这些金额，这些商家为了招揽生意，也不问实际情况，便根据其要求的金额出具发票，这样发票上的金额比其实际消费金额明显要多，有的多出几倍，甚至有的多出几十倍。

    2、此物票开彼物票。有些单位及个人明知有些费用不符合有关财务报销管理规定，便采取“偷梁换柱”、“暗渡陈仓”的手法，把本来不属于报销范围的物品，换成其他符合规定的物品票据报销冲账。

    3、此单位票用他单位票。这个问题主要是经营者之间票据使用中出现的“借用”现象，一些经营者如饭店、商店等，为逃避税费及其它目的，通过某种关系从其他经营者手中搞到发票，开具给消费者。

    4、用空白发票。一些经营者尤其是缴纳定额税的商店，在给消费者开具发票时，除存在小额开大额问题的同时，还存在将空白发票直接给消费单位，自己在存根联上随便填一个较小的数字留存。这些消费单位及个人把空白发票拿回去后便随意填写有关内容。

    5、内容不完整。一些单位及个人在消费后，在索取发票时，当时还没有“确定”有关内容，不知道发票到哪个单位报销，或不知道“应该”填写多少金额，便与经营者达成某种默契，在开具发票时或留出单位名称、或留出金额等空白的事项，让消费者自己去填。

    二、社会危害性

    发票管理使用过程中存在混乱、虚假问题不仅会导致大量国家税款流失，也会严重扰乱经济秩序，败坏社会风气，更为严重的是为贪污贿赂等职务犯罪提供了便利。

    1、导致大量国家税款流失。发票是处理会计业务唯一的原始依据，如果使用的发票是假票，或者不开发票，那么账簿建立得再规范，也只是一套假账，假账就无法管理单位和国家税收，无法管理经济社会活动。一些个体私营企业及商户对私人消费实行卖货收钱不开发票，对单位采用套开发票等手段，偷漏税款。还有一些违法纳税人用假发票来应付消费者，逃避税务部门的定额发票监管，特别是商店餐饮、运输旅游等行业。他们不是如实开具收支情况，致使发票管理形同虚设。

    2、为少数职务犯罪创造条件。开假发票套取现金，为少数人贪污公款、行贿受贿提供了方便。还不仅使国家资财受到损失，而且败坏了我们的党风和社会风气。

    3、造成司法机关查证困难。这些虚假票据所列款项的背后往往都有违反法律法规的嫌疑，但由于有关经手人都把不正常的开支硬说成是某项正常的开销。而司法机关在查证时，本来发票就是假的，但有关经营者及商家又无账目记录，存根还不全、数目又不符、记录又无从查起，致使有些问题无法彻底查证，影响了正常的司法工作秩序。

    三、问题产生的原因

    造成上述现象发生的原因是多方面的，既有法律、体制上的原因，也有会计资料账务方面的因素，更重要的原因是利益驱动的使然。

    1、法规对利用普通发票违法与利用增值税发票违法的处理轻重程度存在差异。为了加强发票管理，有关部门专门制定了《发票管理办法》及其《实施细则》，采取了一些更为科学的管理办法。增值税违法一般数额巨大，有专用发票，有账可查，比较直观，国税部门又实行了比较严格的管理操作程序，管理十分严格，《中华人民共和国刑法》对利用发票偷漏增值税，骗取出口退税的违法犯罪行为都给予相当严厉的刑事处罚，有效地维护了发票的严肃性和正常的经济秩序。但对于普通发票的法规却不够严密，管理欠规范，处罚相对较轻，只有情节特别严重的才给予较轻的刑事处罚。使得许多单位和个人都利用普通发票做文章，非法印制、倒买倒卖、虚开套开。其实，普通发票偷税的行为及恶果已不亚于增值税和出口退税。

    2、不同发票的部门管理者不同，造成在票据管理上无法协调统一。财政部虽然统一制定了《发票管理办法》，但到了地方，发票的印制、发行和管理部门主要有国家税务局、地方税务局和财政厅（局）三个部门。一般来讲，国税局管理增值税、消费税等发票，地税局管理营业税、所得税等发票，财政部门管理农税、契税、行政事业单位收费、收款收据。这三个部门在票据管理上各自为政，再加上国税、地税是直管部门，无法协调统一。在打击发票违法犯罪时，没有一个部门来统一管理和执法，致使在有些环节上无人管理，虚开增值税票，特别是套开普通发票、滥用财政收据违法犯罪行为较为普遍。

    3、个体私营经济财务管理混乱。改革开放以来，我国的个体私营经济发展迅速，对经济发展发挥了重要的作用。但是，缺乏科学严密的管理机制，至今没有建立会计核算体系，大多数个体私营经济不建账或做假账，形成了无账可查，无从管理的局面，逃避财税部门的检查。国家高度重视行政、企事业单位的建账问题，新修订的《会计法》对上市公司和企业的会计核算作了十分严格的规定，加大了行政处罚力度以及刑事制裁措施。但是，新《会计法》没有把个体工商户纳入适用范围，财政部至今仍没有制定其建账规定，使得成千上万的个体私营经济不建账的行为合法化，不建账增加了纳税人填制发票的随意性，偷漏收税相对方便；同时，个体私营经济不建账，又影响到其他各单位的账务管理；纳税人不建账还降低了对税务部门的监督制约机制，致使有的税务工作者低额定税征收，大收人情税、关系税，同时也滋生了税收腐败。

    4、经济利益、私欲的驱动。发票管理混乱、虚假的一个非常重要的原因就在于有一些单位及个人，尤其是国家机关、国有企业及国家公务员、业务员为达到贪污贿赂或其他非法目的需要假票去报销，而经营者为达到拉取顾客等目的，两者之间便达成了某种“默契”，以致出现“你要假票我就开”的混乱局面。

    四、对策及措施

    1、加大普通发票违法犯罪行为惩治力度。发票作为一种无价票据，是记录会计事项最基本的原始凭证，如果失去管理和控制，其危害是巨大的。国家对增值税发票采取了科学的管理办法和严厉的处罚措施。但对普通发票违法犯罪的危害性却重视不够，措施不力。实际上，把分散的普通发票违法犯罪综合起来也不亚于增值税发票违法，所以要积极采取有效措施，象打击增值税发票违法犯罪那样，严厉打击普通发票的违法犯罪行为，对于利用普通发票偷税漏税，贪污公款的行为，应给予与严厉制裁，以彻底扭转所有发票混乱的现象。

    2、制定个体私营经济的会计核算制度。根据当前普通发票的混乱现状，应加大普通发票的管理力度，对普通发票的印制、发行、购领、填制、回收和稽查等建立严密科学的管理制度。根据《会计法》的规定，财政部尽快制定个体私营经济的会计核算制度，建立规范的账务体系。建立健全会计核算制度。所有单位和个体工商户都必须建立会计核算制度，彻底改变个体工商户不建账，国有企业、上市公司做假账的不良现象。

    3、完善机构、队伍及制度建设。在财政、国税、地税三个部门中由财政部及各级地方财政部门牵头，国税、地税部门配合实施，纪检、审计、公安、检察、法院等部门积极支持，确定一个专门管理发票的机构，建立一支发票管理队伍，对市场上、单位账务中的各种发票进行检查和处罚。同时，要建立联席会议制度，定期组织有关单位对各自在履行职责过程中发现的普通发票管理使用中存在的问题及时进行信息沟通，及时研究制定具体的治理措施，查处其中的违法违纪问题。

    4、强化监督检查，严查票据造假行为。从“以账管票”开始，逐步实现“以票管税”、“以票理财”、“以票治廉”等目的，有效防止用假票达到贪污贿赂及其它非法目的，从源头上防止违法犯罪问题的发生。